География

Водные ресурсы США. Стратегия управления.

Thursday, 11 June 2009

В настоящей выдержке из курса лекций, прочитанных на юридическом факультете Мичиганского университета, Г. Уайт рассматривает пять основных типов стратегий управления водными ресурсами США (см. рис. 16.1), переход отодноцелевой стратегии с применением одного средства к современной многоцелевой стратегии с применением комплекса средств. Этот прием - рассматривать процессы управления водными ресурсами через призму случайной зависимости результата от используемых средств - был воспринят с одобрением и широко используется до сих пор. Является ли это простым обобщением или включает также эволюционный момент, неясно, но можно говорить о еще одном примере прикладной, а не фундаментальной теории. Предлагаемый материал в значительной степени основывается на результатах работы автора в Сенатской комиссии по водным ресурсам и в Плановой комиссии северо-восточного Иллинойса. В обоих случах он верно определил решающую роль проектов и попытался нацелить исследования на составление планов использования воды с учетом реальных альтернатив развития, а также нешаблонных решений проблем водо-обеспеченности и спроса. Региональная интеграция: линейное прогнозирование и ограниченные ресурсы Появились признаки перехода пяти основных типов стратегий управления водными ресурсами в шестой, гораздо более сложный тип, который охватывает черты всех других и до сих пор не поддается точному определению. Точнее говоря, изменение идет в сторону регионапьной интеграции. В рамках метрополитенских территорий или групп водосборных бассейнов государственные органы пытаются нащупать неясный пока стиль планирования, который даст возможность исследовать множество средств для достижения многих целей. Один из способов определить тенденции и перспективы — это утверждать, что традиционный анализ региональных возможностей, осуществленный посредством линейного прогнозирования потребностей и позволяющий составить долгосрочные планы работ государственных органов по регулированию ограниченной водообеспеченности, постепенно уступает место оценке более широкого набора альтернатив, включая научные исследования. В результате такого планирования появляется не просто план, рассчитанный на 50- или 100-летние перспективы, а ряд директив, в пределах которых могут осуществляться краткосрочные государственные или частные проекты. Учитывая возражения, выдвинутые в свое время против многоцелевых государственных сооружений, предпринимаются серьезные усилия избежать административных препон путем более широкого привлечения к планированию частных предпринимателей и местных властей. В деле создания преемственности и целеустремленности большие надежды возлагаются на формирование общественного мнения, а не на чисто административные мероприятия. Линейное прогнозирование потребностей при ограниченных ресурсах является главной темой в управлении водными ресурсами в США, и эта тема раскрывается в одно- и многоцелевых программах гидротехнического строительства. Отойти от такого подхода можно лишь при условии введения более сложного анализа, более гибких планов, более систематического использования научных исследований и большего разнообразия и гибкости в управлении. Одноцелевое строительство, осуществляемое частными предпринимателями, имеет тенденцию превращаться в одно-и многоцелевое государственное строительство (рис. 16.1). Судоходство, орошение и контроль над паводками развиваются в направлении от одноцелевых объектов к многоцелевым сооружениям. Гидроэнергетическое строительство, будучи преимущественно частным и одноцелевым, переходит непосредственно к многоцелевым государственным проектам. Муниципальное водоснабжение и удаление стоков движутся в том же направлении, показывая одновременно интересное отклонение в сторону учета множества средств. Изменения противоположного знака немногочисленны, но все же они были, например поворот развития орошения на путь одноцелевого частного строительства. Смещение в сторону одноцелевой стратегии со многими средствами в программе по сокращению ущерба от паводков неизбежно повлекло за собой совмещение государственной и частнопредпринимательской деятельности. Результаты государственных исследований в управлении водными ресурсами выразились главным образом в изыскании способов решения одновременно многих задач. Однако и стратегия многоцелевых средств, и стратегия многоцелевых исследований в соединении с многоцелевым гидротехническим строительством так расширили рамки планирования использования ресурсов водосборных бассейнов, что сделали это планирование принципиально иным. Замена многоцелевых сооружений Хотя нет возможности получить ясное представление о новой стратегии лишь по ее смутным очертаниям в грандиозных планах освоения речных бассейнов, некоторые ее особенности все же проступают при сопоставлении нескольких стратегий и при анализе разрабатываемых планов. Новую стратегию легче распознать по тому, от чего она отказывается, чем по тому, чего она достигла. В связи с растущим вниманием к изучению альтернативных средств и продолжающимися попытками понять природу общественных преференций обстоятельные, рассчитанные на длительную перспективу планы освоения бассейнов теряют свою прежнюю привлекательность и своих сторонников. Это должно было происходить, даже если не было бы других причин, кроме моральной амортизации технологий. Так, заведомо идут на риск сооружения устаревших конструкций те, кто экономическими показателями аргументирует систему водохранилищ на реке Потомак, стоящую по крайней мере 160 млн. долларов, хотя совершенствование методов очистки вод и размещения городов сулит радикальные перемены уже в ближайшие 20 лет. Нет как будто сомнений и в том, что, хотя сложность затрагиваемых проблем требует усиления координирующей роли одного ведомства — Корпуса инженеров, Бюро мелиорации или новой бассейновой комиссии, — эта же сложность не позволяет доверить всю полноту ответственности перед обществом за планирование одному какому-либо органу. Разнообразие интересов, сталкивающихся при водном планировании для любой территории, рождает сомнение в том, что все они в одинаковой степени будут учтены в работе одного ведомства, особенно в условиях расширения набора средств, используемых государственными органами. Поэтому идея единого гидротехнического решения становится сейчас все менее и менее пригодной. Особенно трудно приспособить программу, опирающуюся на гидротехнические сооружения или на идею переброски воды, к договорным отношениям между штатами, которые удовлетворяли бы и общенациональным целям, и региональной справедливости, а также определить в судебном порядке нормы распределения воды между штатами. Случай забора воды из Великих озер — пример трагической растраты общественных средств и времени, сосредоточенных на единственном инженерном решении. Вместо того чтобы нагромождать аргументы за и против этого относительно мелкомасштабного проекта, заинтересованные города и штаты могли бы объединить свои усилия для исследования всех средств с целью поддержания качества воды и обезвреживания сточных вод в системе Великих °зер. [Преждевременная попытка такого рода предпринималась в 1929 г.] Даже самое мудрое законодательное решение — лишь плохой суррогат совместной оценки доступных технических, экономических и административных альтернатив. Иной подход к описанию стратегии, которая могла бы заменить стратегию строительства многоцелевых сооружений, заключается в том, чтобы попытаться выявить тенденции в процессе принятия решений. Цели постепенно увеличиваются как по числу, так и по значимости. Но умножение средств ведет к прояснению задач и имеет тенденцию концентрироваться вокруг ограниченных целей. В период расцвета принципов многоцелевого государственного строительства горизонты времени удалялись. Но теперь, с ростом внимания к альтернативным средствам и научным исследованиям в качестве одного из них, горизонта приблизились. От ситуации, когда частные потребители ресурсов шли на серьезный риск нехватки или избытка воды, положение меняется в сторону постепенного уменьшения риска. В последние годы нарастают сомнения в отношении целесообразности гидротехнических мероприятий по сравнению с другими способами снижения риска. Масштаб планирования рос от узколокальных судоходных или оросительных проектов к проектам, охватывающим участки рек, бассейны и, наконец, группы бассейнов. Усиление внимания к экономическому анализу и использованию комбинации средств расширило рамки планирования, с одной стороны, до учета подлинно национальной эффективности, а с другой — связало его с необходимостью производить оценку комплекса возможных мер в пределах метрополитенских территорий. Внимание к количественной и качественной оценке воздействий на окружающую среду возрастает все ускоряющимися темпами. Устойчивая тенденция к крупным государственным капиталовложениям постепенно сменяется растущим интересом к специализированным и рассредоточенным мероприятиям, таким, как производство атомной энергии и удаление бытовых стоков. Стратегия, которая удовлетворяла бы основным задачам многоцелевого государственного строительства и была бы жизнеспособной, должна, хотя бы теоретически, обладать следующими характерными чертами. Прежде всего она должна быть многоцелевой. Эти цели следует сознательно изменять в соответствии с общественными преференциями, которые в свою очередь частично формируются самим процессом управления водными ресурсами. Используемые ею средства должны быть разнообразными и иметь полный набор альтернатив, включая научное исследование как инструмент создания новой технологии, влияющей и на потребности, и на обеспеченность ресурсами. По этой причине такая стратегия вынуждена использовать сочетание государственных и частных административных мер и поощрять децентрализацию выбора решений между отдельными лицами и местными органами, пока это не противоречит общим направлениям, поддерживаемым общественным мнением. Стандарты качества воды, степени риска, социальной ценности водных источников не должны быть жесткими, однако должны базироваться на критериях с широким выбором возможностей и существующих достаточно короткое время в рамках долговременных нужд общества. Необходимо организовать интенсивные исследования водных ресурсов с точки зрения теоретических возможностей их изменения и социальных последствий таких изменений. Поскольку обслуживаемое население находится преимущественно в рассредоточенных метрополитенских территориях и поскольку там же располагается центр по принятию политических решений, планирование обязано принимать во внимание эти метро-политенские организации. В такой стратегии следует учитывать определенное гидрологическое единство водосборов и подземных бассейнов, но эта стратегия не должна пытаться приспособить процесс выбора средств, носящих социальную окраску, к ситуации, в которой речь идет о физических границах — водоразделах. Неясно, осуществима ли вообще такая стратегия, но некоторые тенденции говорят в ее пользу. Распространение орошения дождеванием; внесение разнообразия в меры но сокращению убытков от паводков; рост независимости промышленных и коммунальных систем водоснабжения; создание комиссий по водосборным бассейнам, подобных делавэрской; начало работа специальных служб, подобных Северо-восточной службе водоснабжения; участие городов в спорах по проблемам воды — все это способствует тому, что значение отдельных лиц и местных предпринимателей при водохозяйственном планировании становится все более определенным. Симптоматична, например, та роль, которую играет мегалополис Лос-Анджелеса в исследовании проблемы соединения опреснения с ядерными реакторами; она свидетельствует об углублении организации управления водными ресурсами в условиях усложения структуры метрополитенских территорий. Если несколько лет назад переговоры о переброске воды между штатами рассматривались в первую очередь как Дела, находящиеся в компетенции властей штатов, то в настоящее время перераспределение голосов избирателей между городами и сельской местностью, усиление городских плановых органов и относительное уменьшение важности сельского хозяйства повысили роль групп горожан в переговорах с другими штатами и федеральными властями. Первым вестником радикального отхода от прежних традиций - утверждения конкретных водохозяйственных проектов в целях удовлетворения расплывчатых нужд штатов — стала Аппалачская программа 1965 г. Регулирование водных ресурсов наряду с развитием образования и строительством автострад рассматривалось в ней лишь как один из видов деятельности, которая должна была послужить широкой задаче перераспределения доходов в целях помощи району хронической депрессии. Дорогу пересмотру задач, подобных утверждению специальных проектов орошения в пораженных засухой районах в конце 1930-х годов, открыли не только соображения экономической эффективности, определяемой размером национального продукта, но и сравнения величины капиталовложений в водохозяйственные проекты с суммой инвестиций в другие отрасли экономики. Отношение к природе По своей сути эта рождающаяся новая стратегия отражав сдвиг в отношении человека к природе. Позиция человека-преобразователя или человека-покорителя, которая так прочно установилась в период одно- и многоцелевого гидротехнического строительства и которая проявляет себя в картине будущего как конфликт между растущими человеческими потребностями в воде и ограниченными природными возможностями водоснабжения, сменяется другой позицией. С точки зрения человека — друга природы, человека — разумного ее преобразователя, гидротехническое строительство — это только одно из средств установления добрососедских отношений со средой, которую он вряд ли в состоянии когда-нибудь до конца исследовать и которая непрерывно меняется под его воздействием. С принятием такой точки зрения средства и методы обращения с водой становятся все более сложными, внимание к проблемам влияния на среду — более насущным, приспособление к человеческим стремлениям — более тонким, а необходимость участия граждан — более настоятельной. Центр тяжести смещается со строительства гидротехнических сооружений на научные изыскания, с долговременных привязанностей — на краткосрочную гибкость. Вода и решение, принятое в бассейне Колорадо Огромное число альтернативных вариантов, приемлемых для бассейна Колорадо, свидетельствует о том, что не сушествует универсального средства для регионального экономического развития, даже если речь идет только об освоении вод-ых ресурсов. Строительство плотин или "превращение пустынь в цветущие сады" за счет подведения дополнительных ко-ичеств воды являются всего лишь альтернативами. Лучшим лекарством от угрожающей нехватки воды совсем не обязательно должны быть ее большие объемы. Экономия при водопользовании, переход к менее водоемким технологиям, более экономичное применение уже известных способов управления водными ресурсами или открытие новых помогут намного эффективнее решить проблему дефицита воды. Если цели достаточно ясны, само по себе освоение водных ресурсов вовсе не является непременным. Сейчас самое время использовать огромный потенциал науки и с ее помощью попытаться найти оптимальные пути достижения различных поставленных задач вместо ожидания того, что новые водохозяйственные проекты смогут решить все имеющиеся проблемы. (1968с), 100

 

< Пред.		След. >