География

Приспособление населения к наводнениям.

Thursday, 11 June 2009

Одной из наиболее значительных диссертационных работ в американской географии можно считать работу Г. Уайта "Приспособление населения к наводнениям". Трудиться над ней он начал в 1938 г., через четыре года после сдачи кандидатских минимумов в университете Чикаго, переехав в Вашингтон, чтобы в течение полутора месяцев помогать Харлану Бар-роусу в подготовке отчета Комитета по бассейну реки Миссисипи. В 1934 и 1935 гг. Уайт занимался составлением обзоров предложений по проекту противопаводковой защиты для Администрации общественных работ. Позднее, будучи секретарем Национального комитета по природным ресурсам и Национального управления по планированию использования природных ресурсов, он просмотрел множество проектов, подготовленных в соответствии с Законами о борьбе с наводнениями 1936 и 1938 гг. Целью всех этих проектов являлось сокращение в будущем человеческих жертв и материального ущерба от наводнений за счет строительства инженерных сооружений. Тем не менее не было окончательной уверенности в том, что постройка дамб, плотин и каналов для отвода воды действительно приведет к сокращению ущерба, а не увеличит его в результате проводимого строительства на затопляемых поймах до принятия соответствующих проектов противопаводковой защиты или в ответ на них. Были написаны серии статей по проблемам экономического анализа использования пойм (1936а, 1937b, 1939), необходимости управления и мелиорации земель (1936b, 1937а, 1940) и методам прогнозирования результатов (1937b, 1939). Так постепенно сформировалась концепция, которую в предисловии к диссертации Весли Калеф охарактеризовал как "всесторонний географический подход к проблеме наводнений " . Этот ранний труд Уайта коренным образом отразился на всей его профессиональной деятельности. Сформулированные в нем положения лежат в основе его взглядов на взаимоотношения человека с природой и умения быстро разбираться в том новом, что предлагает правительство. Однако основной целью работы все же являлась защита диссертации. Написана она была форсированными темпами, последние замечания делались буквально за несколько дней до отплытия ее автора в Лиссабон в 1942 г. Оттуда его путь лежал в оккупированную францию, где началась работа с беженцами в Комитете помощи американских друзей. Как соискатель ученой степени Уайт обсуждал свой труд в первую очередь, разумеется, с коллегами-оппонентами, однако значение диссертации вышло далеко за рамки университета. Впервые она была напечатана в 1942 г. в издании географического факультета, в 1945 г. перепечатана в новой научно-исследовательской серии. Достаточно широко и быстро работа распространилась среди ученых, специалистов, проектировщиков и администраторов, чему способствовал сам Уайт, снабжая копиями всех желающих. В начале 50-х годов в двух серьезных трудах, посвященных наводнениям - "Мутные воды " Артура Мааса2 и "Наводнения " Уильяма Г. Хойта и Вальтера Б. Лэнг-бейна , - была использована значительная часть изложенных в диссертации аргументов. И в настоящее время работа является примером удивительного предвидения тех многочисленных изменений в подходах и в проводимой политике в отношении использования пойм, которые имели место в течение сорока лет после ее опубликования. 1. Всесторонний обзор проблемы наводнений Проблема наводнений в Соединенных Штатах Отступающие паводковые воды ежегодно оставляют после себя илистые топи в тех районах Соединенных Штатов, где люди слабо подготовлены к наводнению. Владельцы магазинов в небольших городах, вынужденные искать свои товары в иле реки Огайо; фермеры Алабамы, собирающие разбросанное и поломанное имущество; промышленники Новой Англии, проводящие инвентаризацию на затопленных складах, - все это свидетельствует о разрушающем воздействии наводнений и о неудовлетворительном уровне защиты, существующем в долинах многих рек. В большинстве случаев наводнения отрицательно сказываются на здоровье людей, приводят в негодность имущество и подрывают экономику. Однако наводнения не всегда бывают столь ощутимыми для экономики. Так, в некоторых речных долинах ежегодно, после того как схлынут паводковые воды, обнаруживается, что степень приспособленности людей к наводнениям оказалась достаточно удовлетворительной. Например, владельцы магазинов в Питтсбурге благодаря соответствующей подготовке понесли лишь незначительные потери, хозяева ранчо в Монтане получили большие доходы от продажи сена благодаря дополнительному поступлению влаги, жители Нового Орлеана, как и прежде, живут за дамбой, выдержавшей пик паводка, намного превышавший уровень улиц. Все это свидетельствует о возможности приспособления людей к наводнениям. Как в научной, так и в популярной литературе стало обычным считать наводнения грозным противником, которого человек упорно стремится победить. Согласно этой точке зрения, наводнения не приносят никакой пользы и являются соперником, с которым необходимо вести ожесточенную борьбу. Цена победы — стоимость инженерных сооружений, необходимых для ограничения пика паводка, цена поражения - непрерывная цепь бедствий, вызванных наводнением. Эта простая и господствующая точка зрения существенно ограничивает возможность поиска альтернативных решений, примерами которых служат случаи Питтсбурга и Монтаны. Несомненно, наводнения - это стихийные бедствия, однако потери от них в значительной степени определяются поступками людей. Ежегодно наносимый паводками большой ущерб рассматривается как следствие хозяйственного вторжения в пределы речных пойм. Однако, хотя в ряде водосборных бассейнов частота и сила наводнений и в самом деле увеличились в результате эксплуатации земель, расположенных выше по течению, в некоторых других районах вероятность наводнений изменилась мало несмотря на то, что антропогенная деятель-, ность нарушила естественный режим разливающихся рек или же были сужены речные русла с целью увеличить обычные уровни паводков. Более того, в ряде случаев наводнения могут приносить даже определенную пользу, но и там, где их воздействие пагубно, существуют иные средства борьбы с ними, кроме возведения защитных сооружений. Признание этих фактов не позволяет рассматривать проживание людей на поймах рек как единственную причину необходимости борьбы со стихией. Изучение наводнений является частью проблемы приспособления людей к условиям пойм. Оно ставит своей целью определение способов наиболее эффективного использования природных ресурсов пойм и одновременно применения реальных и целесообразных мер для уменьшения ущерба, наносимого стихией. Эта проблема в США актуальна по меньшей мере для 35 млн. акров земель, подверженных наводнениям. Большая их часть не обрабатывается, однако те участки, которые возделываются, относятся к наиболее продуктивным сельскохозяйственным угодьям страны. Из 59 городов США, население которых в 1940 г. составляло более 150 ООО человек, как минимум 19 время от времени страдают от наводнений. В восьми из них (Спрингфилде, Хартфорде, Питтсбурге, Цинциннати, Луисвилле, Канзас-Сити, Денвере и Лос-Анджелесе) серьезной опасности подвергаются очень важные в хозяйственном отношении районы. И лишь два города — Дейтон и Новый Орлеан — полностью защищены от наводнений. Хотя большинство густонаселенных пойм располагается в Северо-Восточном промышленном поясе и вдоль нижнего течения Миссисипи, важные в экономическом отношении пойменные территории имеются во всех районах США. В целом по стране среднегодовой материальный ущерб от наводнений колеблется от 75 до 95 млн. долларов. Людские потери составляют примерно 83 человека в год. Оценить тяжесть ущерба, нанесенного здоровью и хозяйственной деятельности людей, не представляется возможным. Цель и метод проведения анализов Огромное разнообразие ситуаций, возникающих при наводнении, разнохарактерность природы пойм и способов их освоения позволяют выявить лишь несколько общих наиболее характерных черт, свойственных проблеме наводнений в США. Эффективное решение проблемы может быть достигнуто только путем тщательного изучения природных и социальных условий каждого района, подверженного затоплению. Диссертация не ставит целью проведение подобных локальных исследований. Однако высказывается предположение, что специфические местные проблемы могут быть более полно оценены и Для них могут быть найдены лучшие решения, если к проблеме наводнений будет применен географический подход. В этом случае будут учтены все факторы, влияющие на использование пойм, все возможные варианты приспособляемости, и, кроме того, такой подход найдет практическое применение. Далее в главе рассматриваются точки зрения, оказавшие влияние на государственную деятельность в области решения проблемы наводнений в США, и предпагается путь, наиболее полно отвечающий упомянутым выше требованиям. В последующих главах предпринимается попытка показать обоснованность и значение данного подхода. Во второй главе дается определение концепций наводнения, поймы и ее заселения. В третьей делается акцент на основных факторах - природных и социальных, имевших значение при заселении американских пойм. Четвертая глава посвящена описанию способов приспособления людей к опасности наводнения. В заключительной главе излагаются полученные в результате исследования выводы и намечаются пути их внедрения в государственную практику и деятельность географов. Данные были получены при изучении имеющейся литературы по проблеме наводнений в США. В основном это отчеты о поиске путей борьбы с наводнениями, предпринятом Корпусом инженеров и Министерством сельского хозяйства США, а также отчеты государственных и муниципальных инженерных служб. Были проработаны также бюллетени наводнений, подготовленные Геологической службой США и Бюро погоды, информация о географических исследованиях пойм и соответствующие статьи в технических и коммерческих журналах. Анализируется огромное количество неопубликованного материала, с которым автор знакомился в процессе сотрудничества с Национальным управлением по планированию использования природных ресурсов и с предшествовавшими его созданию организациями. Как только начали вырисовываться основные выводы, они были проверены путем рекогносцировочных исследований разнообразных пойм в бассейнах рек Потомак, Делавэр, в верховьях Огайо и в районе Лос-Анджелеса. Три подхода к проблеме наводнений Государственная деятельность, направленная на решение проблем наводнений, основывается на трех теоретических посылках, каждая из которых отражает определенную технологию и за каждой из которых стоит определенная группа специалистов. Инженер прежде всего задается вопросом: "Оправданна ли борьба с наводнениями?" Его арсенал средств борьбы -это плотины, дамбы, паводкоразгрузочные каналы, работы по спрямлению русла и другие аналогичные инженерные решения. Должностные лица, отвечающие за общественное благополучие, стремятся найти наилучший способ для облегчения страданий, причиненных наводнением. В их распоряжении бесплатные столовые для нуждающихся, спасательные лодки, аварийные пособия, ссуды на восстановление и другие аналогичные способы смягчения последствий трагедии. Владельцу собственности отчасти помогает метеоролог, который, руководствуясь вопросом:"Когда будет следующее наводнение и насколько поднимется уровень воды?", составляет прогнозы, дающие возможность как государственным служащим, так и частным лицам эвакуировать имущество и предпринять другие необходимые шаги для подготовки к приближающемуся наводнению. Каждый из трех подходов позволяет сократить потери от наводнений и повысить роль пойменных ресурсов, а также выработать надежные методы защиты. Однако эти подходы, каждый в отдельности или все вместе, не решают проблемы наводнений, не дают возможности максимально использовать все пойменные ресурсы с минимальными социальными затратами... Краткий обзор основных направлений национальной политики В основу декларируемой конгрессом политики положен Закон 1936 г. о борьбе с наводнениями. Несмотря на последующие дополнения, он весьма односторонен. Политика конгресса, по существу, сводится к защите жителей пойм от наводнений, предоставлению им помощи в тех случаях, когда они понесли потери от них, и поощрению более интенсивного использования пойм. Составляя проекты и оплачивая всю или по крайней мере половину стоимости защитных сооружений, федеральное правительство, согласно Законам, принятым в 1936 и 1938 гг., сокращает тем самым угрозу наводнений для жителей пойм и поощряет новых переселенцев отваживаться заселять те поймы, которые в противном случае останутся незаселенными или редко заселенными. Однако даже если защитные сооружения не существуют или их создание не планируется, система федерального прогнозирования тем не менее стремится стимулировать дальнейшее использование пойм путем уменьшения вероятных потерь от наводнений. Государственная помощь в настоящее время настолько распространена, что угроза наводнений, хотя и существует по-прежнему, во многом утратила свою первоначальную остроту. Если жители все же хотят переселиться с поймы, федеральная помощь предоставляется в рамках средств, которые в противном случае пошли бы на создание местных защитных сооружений. При решении остаться размеры пособий определяются затратами на восстановление после наводнения относительно доходных предприятий или жилья на старом месте. В то же время и сами жители пойм серьезно заинтересованы в сокращении потерь от наводнений посредством принятия мер по предотвращению непредвиденных ситуаций и изменению в структуре землепользования и строительстве. Действительно, система прогнозирования способствует устранению неожиданностей, но в остальном проводимая государственная политика в значительной степени нейтральна. Очевидно, что поймы США не будут покинуты людьми только из-за того, что ежегодная плата за их аренду приближается в настоящее время к 95 млн. долларов. Также мала вероятность интенсивного и последовательного заселения пойменных земель (при прочих подходящих природных и социальных условиях) только потому, что, независимо от стоимости, могут быть реализованы соответствующие инженерные и землеустроительные проекты с целью сдерживания или предотвращения наводнений. Нельзя выработать общего правила о наиболее оптимальном варианте освоения земель, ибо в каждом месте режим реки и условия на пойме индивидуальны. В одних случаях оказалось необходимым резко изменить режим реки или канала, в других - антропогенные сооружения искусно вписались в существующий ландшафт. Но и в том и другом случае была достигнута желаемая гармония. Везде, где уровень защиты от наводнений неудовлетворителен, о чем свидетельствует нанесенный ущерб, где происходит отток населения с пойм или недостаточно полно используются их ресурсы, государство заинтересовано в исправлении сложившегося положения. Как уже отмечалось, основная проблема наводнений -это необходимость оптимального совмещения освоения пойм с таким природным явлением, как наводнение. Основы географического подхода Исходя из трех взаимосвязанных направлений государственной деятельности по борьбе с наводнениями и их результатов, например в области планирования землепользования, можно сформулировать единый подход к проблеме, который будет более полным, чем любое из направлений в отдельности. Такой подход позволит учитывать все альтернативные варианты сокращения или предотвращения ущерба от наводнений. Будет также оценена эффективность противопаводковых сооружений, действенность мер по защите и эвакуации людей и имущества из зоны возможного затопления, по уменьшению разрушающего воздействия наводнений, по восстановлению потерь и созданию необходимых фондов финансирования. Этот подход принимает во внимание все плюсы и минусы расходов на борьбу с наводнениями. Кроме того, анализируются факторы, позволяющие успешно осваивать поймы; предлагается такой вариант использования, при котором общество получает максимальную отдачу при минимальных затратах. До тех пор, пока не будут оценены основные факторы, влияющие на характер использования пойм, нельзя быть уверенным в правильности рекомендуемого решения. Невозможно выбрать наименее дорогой вариант защиты от наводнений без того, чтобы детально не рассмотреть все альтернативы. Изучение возможностей приспособления к наводнениям станет целесообразным лишь тогда, когда они начнут определяться аналитическим путем. Подобного рода анализы в прошлом не проводились, и даже необходимость в них обосновывалась в самых общих чертах. Г. Марш, интересуясь преимущественно такими аспектами проблемы наводнений, как их предотвращение и защита от затопления, выступил с одобрением данного подхода в дискуссии о наводнениях в 1898 г.4 Макджи в 1891 г. заострил внимание на некоторых возможных вариантах приспособления к наводнениям и отметил с оттенком пессимизма, что "по мере роста населения люди не только не сумели изобрести средства для пресечения этого зла, но с исключительной недальновидностью продолжают подвергать себя все большей опасности"5. Семпл в 1911 г. описала ряд способов защиты речных берегов от разрушения, но не проанализировала проблему сокращения ущерба от наводнений . И. Расселл отметил лишь некоторые факторы, влияющие на заселение пойм7. Дж. Расселл Смит призвал еще раз активно заняться проблемой Миссисипи после наводнения 1927 г.8 Пресса9 и государственные органы10 после наводнений 1936 и 1937 гг. также пришли к выводу о необходимости более глубокого изучения проблемы, однако их предложения не нашли широкого применения на практике. В настоящее время не существует программ, которые отвечали бы указанным выше требованиям. Предлагаемый географический подход к проблеме по масштабу наиболее полно отвечает интересам государства в целом и наиболее надежен с точки зрения социальных критериев, чем те подходы, на которых зиждется государственная политика. Далее в диссертации приводятся данные в поддержку этого подхода и описываются пути его внедрения в государственную практику и географические исследования... 5. Выводы В свете рассмотренных данных о возможных путях приспособления к наводнениям и влияющих на них факторах географический подход к проблеме, краткое описание которого дано в первой главе, в настоящее время может быть осмыслен заново. Основная цель здесь — придание ему большей конкретности и определение позиции по отношению к государственной политике и исследованиям географов. Основы практического подхода к проблеме наводнений Наиболее эффективное использование пойменных ресурсов в США подразумевает четыре основных направления деятельности. 1. Учет всех возможных вариантов защиты, которые могут быть использованы при угрозе наводнения. С успехом апробировались по меньшей мере восемь таких вариантов. Каждый в отдельности или в сочетании друг с другом, они предлагают новые пути защиты в тех случаях, когда способ освоения пойм был неудачным или когда наводнение грозило особенно сильными разрушениями. Сооружение земляных насыпей обеспечивает постоянную защиту от наводнений при относительно высокой стоимости проведения работ. Оно неприемлемо для тустоза'селенных территорий, но может применяться при застройке новых городских районов, на стратегических участках шоссе и железных дорог, в изолированных жилых, торговых и промышленных районах на поймах с редким населением. Защита от наводнений путем борьбы с эрозией и лесными пожарами посредством лесонасаждений и аналогичных методов мелиорации земель, расположенных выше по течению, приводит в ряде случаев к уменьшению силы наводнений. Однако сложность гидрологических факторов и недостаток детальных полевых наблюдений делают нереальными сокращение частоты наводнений, сдерживание движения наносов, ограничение береговой эрозии и уменьшение размыва дорог посредством названных мер по всей стране. Такое возможно лишь в ряде областей. Накопленный опыт свидетельствует о том, что в некоторых условиях мелиорация земель может рассматриваться как наиболее реальное средство предотвращения ущерба, наносимого наводнениями. Такие меры должны быть непременным следствием инженерных работ там, где мощные потоки наносов угрожают постройкам. Несмотря на то что основную выгоду при этом получают владельцы и арендаторы земель, подобные программы, направленные на минимизацию потерь от наводнений, следует расценивать как часть комплексного планирования для всех соответствующих фаз сельскохозяйственного замлепользования. Защита от наводнений путем строительства дамб и водоотбойных стен, проведения руслоспрямительных работ, отвода воды и создания противопаводковых водохранилищ является наиболее надежным и во многих случаях наиболее простым средством сокращения ущерба от наводнений. При сопоставлении расходов на строительство защитных сооружений с ожидаемым общим полезным результатом следует иметь в виду, что реальные затраты могут превысить стоимость собственно инженерных работ, если возведение дамб и водоотбойных стен будет сопровождаться нарушением городских территорий, а создание водохранилищ и паводкоразгрузочных каналов вызовет необходимость переноса жилых и промышленных комплексов из зон затопления. Кроме того, надо учитывать те неблагоприятные последствия, которые строительство защитных сооружений может иметь для процессов эрозии и седиментации на поймах и в руслах рек. Но максимальный неблагоприятный эффект от дамб и водоотбойных стен возможен только в том случае, если подъем воды при наводнении перекроет их высоту. При высокой запланированной мощности остальных трех типов защитных сооружений разрушения будут лишь частичными. В свете скудных данных представляется вероятным, что улучшение состояния водохранилищ и увеличение пропускной способности русл без проведения дополнительных мероприятий по землепользованию может способствовать дальнейшему заселению пойм и, таким образом, скорее увеличивать, чем сокращать среднегодовой ущерб. Целесообразность строительства паводкозащитных сооружений требует оценки их стоимости, а также твердого обоснования всех дополнительных преимуществ, помимо сокращения непосредственного ущерба от наводнений. Эти преимущества следующие: повышение продуктивности земель защищаемого района, совершенствование коммунальных сооружений за счет проведения защитных работ, повышение квалификации строителей и улучшение землепользования. Оценить эффективность мероприятий в сфере землепользования можно только с учетом более широких программ по улучшению и мелиорации земель. Точно так же создание надежных паводкозащитных сооружений следует планировать, принимая во внимание нужды и возможности управления, а также использования водных ресурсов того же водосборного бассейна для судоходства, орошения, выработки энергии и борьбы с загрязнением. Экстренные меры могут в значительной степени уменьшить ущерб, наносимый наводнениями, при наличии точных своевременных прогнозов о сроках их наступления и высоте подъема уровня воды. Кроме того, необходимы подробные планы на случай аварийной ситуации и информирование о них заинтересованных лиц для осуществления незамедлительных действий. Должным образом организованные противоаварийные мероприятия доказали свою эффективность при эвакуации многочисленного населения с минимальными трудностями и без серьезных последствий для здоровья людей. Они проводились и могут проводиться в будущем для предотвращения потерь так называемого движимого имущества (мебель, имущество магазинов и складов, машинное оборудование), т.е. предметов, порча и уничтожение которых составляют большую часть всего материального ущерба в городах. Все меры по борьбе с наводнениями, начиная со строительства дамб и подпорных стенок и кончая нанесением защитного слоя смазки на наружные части машинного оборудования, чрезвычайно способствуют сокращению потерь. Заранее спланированные действия предпринимателей, транспортных компаний и предприятий коммунального обслуживания могут сыграть существенную роль в бесперебойной работе жизненно важных служб и снижении материального ущерба. Предполагается, что в большинстве городов в результате принятых экстренных мер среднегодовые потери могут быть сокращены минимум на 15%, а при благоприятных условиях даже на 50%. Однако подобные меры были одобрены лишь некоторыми предприятиями коммунального обслуживания и рядом крупных предпринимателей. Мелкие же частники и жители районов, расположенных выше зоны затопления, их не практикуют и значения их не понимают. Частичные, или так называемые структурные, меры могут с успехом применяться для предотвращения или сокращения потерь ценного имущества, для обеспечения бесперебойной работы важных коммунальных служб и защиты плодородных земель. Не претендуя на защиту всей территории, подверженной затоплению, подобные меры, например корректировка проектов зданий, планов их размещения, путей сообщения, уклонов улиц и т.д., полезно проводить одновременно с усилиями по компенсации потерь от предыдущего наводнения и как часть регулярных восстановительных и ремонтных работ. Эти мероприятия в сочетании с экстренными и заранее запланированными акциями по борьбе с наводнениями могут свести к минимуму или даже полностью устранить перебои в работе городских коммунальных служб и уменьшить ущерб, наносимый зданиям и землям в сельских районах. Регулирование землепользования в первую очередь служит предотвращению потерь имущества и урожая в сельских районах, а также сдерживанию необоснованного строительства городов на неосвоенных землях. Основная трудность здесь, особенно в городах, заключается в обязательности согласования коллективных действий владельцев земли. Таким образом, эффективность этого варианта защиты зависит от субсидирования государством переноса городов в безопасные места, приобретения конгрессом земель в затапливаемой зоне и государственного регулирования землепользования. Зонирование является эффективным средством предотвращения дальнейшего нарушения структуры стока в результате заселения пойм и обещает быть полезным в деле оптимизации использования пойменных земель. Государственная помощь по смягчению социальных последствий наводнений будет оставаться необходимой до тех пор, пока не будут изысканы другие формы компенсации. Она достаточно хорошо организована на федеральном уровне. Страхование на случай наводнений в США не пользуется популярностью у частных предпринимателей. Однако эта мера, вероятно, станет реальной, если в первые же годы после ее введения она будет широко применяться на национальном уровне и обеспечит гарантии в случае катастрофических разрушений. Страхование, будучи однажды введенным в практику, позволит осуществлять систематическое определение размеров ущерба и инспекцию, что будет способствовать выбору экстренных мер и способов регулирования строительства и землепользования в местах, где существует вероятность затопления. 2. При сравнении возможных вариантов защиты для данной территории расходы и предполагаемый общий полезный результат должны оцениваться по единой системе, учитывающей все затраты на соответствующие восстановительные работы и рассматривающей достигнутый эффект с точки зрения благополучия всего населения. Такое сравнение включает анализ самых разных затрат и результатов, точное денежное выражение которых не может быть определено. Однако их необходимо все же разумно оценить, с тем чтобы при планировании избежать необоснованного применения других вариантов защиты. По всей вероятности, существовала общая тенденция придавать чрезмерное значение угрозе здоровью и жизни людей и предполагать, без особых на то оснований, что потери в промышленности намного больше ущерба, нанесенного личному имуществу. Все это достаточно сложные и трудно поддающиеся оценке стороны проблемы, поэтому необходимо проявлять особую осторожность при любой попытке обосновать тот или иной вариант защиты как простое соотношение затрат и прибылей. Такой подход может принести больше вреда, чем пользы, в случае, если не будут должным образом оценены все имеющиеся данные. 3. Любая деятельность должна стремиться к получению информации обо всех факторах, влияющих на благополучное проживание населения при использовании тех или иных способов защиты. Таким образом, очевидно, что: а) размещение на пойме может играть решающую роль для некоторых вариантов землепользования, например при строительстве электростанций, из-за специфики пойменного рельефа, почв, состояния поверхностных и грунтовых вод и других факторов; б) некоторые варианты землепользования особенно перспективны именно благодаря своей привязке к поймам, хотя и в этих случаях не исключается угроза наводнения; в) большинство вариантов использования пойм тесно связаны с другими видами использования, зависящими от особенностей поймы. Однако сами они от них не зависят; г) современное использование многих пойм хранит печать прежней зависимости от благоприятных факторов, утративших актуальность в результате технического прогресса; д) на многих аллювиальных поймах из-за отсутствия эрозии и благодаря способности почв к самовосстановлению существуют прекрасные возможности для земледелия. 4. Любая деятельность должна способствовать осуществлению таких вариантов защиты, которые в наибольшей степени благоприятствуют эффективному использованию пойменных ресурсов. На выбор в рамках такого принципа деятельности могут оказать влияние следующие соображения: а) все возможные способы защиты от наводнения, за исключением регулирования землепользования и страхования, направлены на сохранение существующего варианта использования; б) государственная помощь благоприятствует дальнейшему заселению пойм, поскольку государство тем самым берет на себя часть расходов; в) эффективные экстренные меры, хотя и в меньшей степени, также могут способствовать заселению пойм, уменьшая опасность потерь от наводнений; г) освоение пойм будет продолжаться, вероятно, до тех пор, пока проводимая в этом вопросе политика не будет видоизменена соответствующим государственным распоряжением; д) страхование и структурные меры, требуя от владельца собственности внесения определенной платы за преимущества размещения на пойме, способствуют ликвидации или переносу в безопасные места нерентабельных предприятий; е) защита от наводнений, борьба с ними и государственная помощь, перекладывая основную нагрузку по сокращению потерь от затопления на государственные органы, поощряют жителей пойм к тому, что они будут стремиться обезопасить себя за государственный счет даже тогда, когда другие варианты защиты за собственные деньги окажутся с точки зрения интересов всей страны дешевле и эффективнее. Государственная политика сегодня Проводимая в Соединенных Штатах государственная политика в области защиты от наводнений по ряду аспектов отличается от упомянутых выше четырех основных направлений деятельности. Согласно современным законодательным директивам, участие федерального правительства в сокращении ущерба от паводков ограничено инженерными мероприятиями, защитой от наводнений посредством мелиорации земель, определенными экстренными мерами, предоставлением государственной помощи и переселением в безопасные районы в тех случаях, когда это обходится дешевле, чем возведение защитных сооружений. Исследования, предпринимаемые федеральными органами в связи с наводнениями, направлены преимущественно на борьбу с ними и организацию противопаводковой защиты. Для этой цели был создан многочисленный и квалифицированный инженерный аппарат. Система прогнозирования, осуществляемая Бюро погоды, неудовлетворительна из-за неполного охвата небольших водосборных площадей и разброса данных для крупных бассейнов. Таким образом, возможности для планирования экстренных и структурных мер, регулирования землепользования и страхования крайне малы. Потенциал таких мер окажется реализованным лишь тогда, когда будут расширены рамки применяемых сегодня методов инспектирования и прогнозирования. При выявлении предельных возможностей паводкозащитных мероприятий не существует единого подхода для оценки выгод и затрат. Пока не будет достигнуто какое-либо соглашение между организациями, несущими ответственность за сокращение убытков от наводнений, или пока конгресс не начнет проводить соответствующую политику, до тех пор останутся в стороне важные категории затрат и полученных результатов. Ни одна из действующих методик защиты от наводнений должным образом не учитывает сочетание благоприятных и неблагоприятных факторов для имеющихся вариантов использования пойменных земель. Таким образом, нельзя с уверенностью сказать, что современная федеральная политика имеет решающее значение при выборе оптимального варианта землепользования. Государственная помощь, противопаводковая защита и мероприятия по борьбе с наводнениями способствуют сохранению существующего способа хозяйствования на земле независимо от того, оправдан он или нет. Более того, федеральная политика стабилизирует нерентабельный вариант землепользования. Защитные сооружения сводят к минимуму опасность наводнений в основном за государственный счет и одновременно приводят к возрастанию стоимости земли для землевладельцев, некоторые из которых арендуют пойму по завышенным ценам. Ущерб, наносимый мелким собственникам, практически полностью возмещается правительством. Таким образом, молчаливо поощряется дальнейшее заселение пойм, и конгресс до сих пор не предпринял попытки ввести регулирование заселения как условие федерального участия в защите от наводнений. В результате государственная казна оплачивает большую часть расходов тех, кто предпочитает жить на поймах независимо от того, дает ли это какие-либо преимущества. В районах, где защита и предупреждение наводнений экономически нерентабельны, федеральное правительство не утруждает себя поисками других альтернатив, кроме предоставления государственной помощи. При благоприятном соотношении затрат и прибылей правительство делает все от него зависящее дня обеспечения защиты, в противном же случае ограничивается лишь оказанием помощи пострадавшим от наводнения. Так как это соотношение не является показателем уровня экономического развития общества, защита от наводнений может проводиться в городах, переживающих определенный кризис, и одновременно в ней отказывают районам, развитие которых представляется более перспективным. Действи- тельно, при аренде земель под строительство электростанций, водопроводов и железных дорог, т.е. объектов, часто располагающихся на пойме, выбор экстренных и структурных мер происходит совершенно независимо от финансируемых государством мероприятий по защите от наводнений. Это нередко способствовало созданию жилых и торговых центров, оказавшихся не в состоянии самостоятельно предусмотреть необходимые варианты защиты и, таким образом, нуждавшихся в государственной помощи. В целом проводимая государством политика в области наводнений способствует возрастанию зависимости частных лиц и местных властей от федерального правительства в вопросах руководства и финансовой поддержки. Поощряя ожидание федеральной помощи, эта политика не стимулирует лиц, получающих помощь, заниматься поиском альтернатив для более эффективного использования пойменных ресурсов. Задачи географии Прежде чем сделать выводы, касающиеся подходов к изучению проблемы наводнений, была сформулирована общая теория о факторах, влияющих на приспособление людей к наводнениям. По-видимому, она заслуживает более детального изучения и проверки путем полевых исследований. Одновременно она обеспечивает благоприятные условия для того, чтобы географические исследования, необходимые для решения проблемы наводнений в США, шл"и по двум направлениям. Во-первых, новые, более совершенные варианты защиты должны апробироваться в районах, подверженных наводнениям, как в Соединенных Штатах, так и в других странах. Эти исследования помогут выявить наиболее удачные, а также непригодные способы защиты для всех основных типов пойм и вариантов их использования. Во-вторых, представляется целесообразным провести исследования современной и будущей роли различных факторов, влияющих на приспособление людей к наводнениям, в районах, где предполагается создание защитных сооружений, и особенно там, где защита считается экономически не оправданной. Если поймы США будут осваиваться прогрессивными методами с целью наиболее полного использования их преимуществ и сведения к минимуму недостатков, потребуется географический подход, описанный на предыдущих страницах. В этом случае необходимо будет объединение инженерных, географических, экономических и других методов. Вместо одного направления частной или государственной деятельности станет возможным разумное сочетание всех восьми вариантов защиты от наводнений для наиболее эффективного использования пойм. Национальная программа по предотвращению ущерба от наводнений Страна нуждается в комплексной программе по предотвращению ущерба от наводнений. Во многих районах противопаводковая защита была достаточно эффективной и должна оставаться таковой в будущем. Но для обеспечения надежного и экономически обоснованного пути освоения пойм необходимы дополнительные инструменты и комплексные программы. Несмотря на значительные усилия, ущерб от наводнений растет и нерентабельные методы использования пойменных земель беспечно поощряются. Страна поставлена перед лицом непрерывного чередования потерь, защиты от них и еще больших потерь. Пока защита имущества от наводнений будет осуществляться при поддержке государства, должны быть гарантии того, что дальнейшее совершенствование защиты принесет выгоды, превышающие затраты. Это потребует новых инициатив федеральных органов при поддержке властей штатов с целью стимулирования и поощрения планирования на уровне местных властей. (1966), 1

 

< Пред.		След. >